生态环境导向的开发（EOD）模式浅解
时间:2023-09-18 单位（部门）:市场开发部 作者:马建 点击:载入中...
所谓EOD(Ecology-OrientedDevelopment)模式，即“生态环境导向的开发模式”：是以习近平生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。
2016年11月，国务院在《“十三五”生态环境保护规划》中首次提出：“要探索环境治理项目与经营开发项目组合开发模式的意义”。
2018年8月，生态环境部在《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》开始提出：“明确探索开展生态环境导向的城市开发(EOD)模式”的倡议。
2020年9月，生态环境部、发展改革委、国家开发银行联合下发通知，面向各地区征集生态环境导向的开发模式备选项目，先后征集了两批94个试点项目。
一、EOD模式的核心要点
2021年12月，生态环境部在《一图读懂EOD模式与试点实践》提出了EOD的核心要点：
一是“充分融合”：推进公益性生态环境治理与关联产业开发项目有效融合。通过环境治理、生态系统修复、生态网络构建，为城市发展创造良好的生态基底，带动土地升值。
二是“一个主体”：一个市场主体统筹实施，将生态环境治理作为整体项目一体化推进，建设运维一体化实施。通过完善公共设施、交通能力、城市布局优化、特色塑造等提升城市整体环境质量，为后续产业运营提供优质条件。
三是“有效反哺”：在项目边界范围内力争实现项目整体收益与成本平衡，减少政府资金投入。也就是通过人口流入及产业发展激活区域经济，从而增加居民收入、企业利润和政府税收，最终实现自我强化的正反馈回报机制。
二、EOD模式的落地方式
1、PPP
此种模式适用于已纳入国家PPP项目管理库、政府财政支出承受能力在财政部规定范围内、项目建设完成后所提供的服务长期且稳定、市场化程度较高的基础设施及公共服务类EOD模式项目。
2、ABO
在政府财政支出额度较大，但支出额度未超过财政部规定的上限、但项目实施紧迫的区域，EOD模式可采用ABO(授权—建设—运营)方式实施项目，由政府授权单位履行业主职责，依约提供所需公共产品及服务，政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付授权运营费用。
3、“流域治理+片区开发”
在政府财政支出额度超过财政部规定的上限、项目实施紧迫，但土地市场较为活跃的区域，EOD模式可采用“流域治理+片区开发”方式实施项目。
三、适宜用EOD模式的项目
1、废弃矿山修复
对于废弃矿山修复，可争取实现投入与产出的自求平衡。一是以修复过程中开采的石料销售收入弥补修复成本;二是运用城乡建设用地增减挂钩、土地复垦等政策，通过耕地“占补平衡”延伸土地价值;三是矿山修复后的土地可用于建设农业基地、主题公园、特色产业园等，拓展经济效益;四是部分矿山中，可通过煤矸石粉粹形成的低成本混凝土替代原矿产支撑柱，替换出矿产资源，产生收入。
2、农业农村综合开发
将农业生产与环境治理相结合，如生态果蔬采摘、美丽乡村旅游等。2020年9月，中央办公厅、国务院办公厅《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》中指出：土地出让收入中用于农业农村的资金，可重点用于与农业农村直接相关的山水林田湖草生态保护修复。这也为该模式提供了一定的资金保障。
3、城乡供排水一体化
目前，城市水务基础设施建设已较为完善，但农村供排水项目通常小而分散、收益较低，特别是农村污水处理率不不高，存在较大的资金需求。因此，可考虑以供水支持排水，以城市支持农村，构建供排一体化、城乡一体化，确保整体实现盈利。
4、重点流域治理
流域内生态产品资源、周边土地资源均有丰富的潜在价值，可优先关注砂石的开采和利用。2020年3月，《关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见》(发改价格〔2020〕473号)中提出：“推进河砂开采与河道治理相结合”及“逐步有序推进海砂开采利用”，鼓励以砂石收益补充流域治理的支出。
四、EOD项目融资筹措方式
1.政府债券模式
优势是：①项目收入可以作为专项债券的还款来源;②成本低和期限长;③筹集资金成功率高。
2.政府投资基金与投资运营公司模式
①所在地政府及本地国有控股企业自行出资设立基金或者直接组建公司;②社会资本方参与，并与所在地政府共同进行投资。
3.开发性金融、环保贷款
开发性金融、环保贷是创新型贷款形式，但需进行贷款的风控审批。
五、EOD项目收益来源
在环保+产业开发、环保+城市运营、环保+生态旅游、环保+乡村振兴等不同的组合框架下，就回报的整体逻辑，其收益途径主要有：
1.土地增值收益。
以区域内生态环境的提升吸引产业集聚及人口聚集，继而使土地价值增值，从而获得土地溢价部分收益。
生态环境部《生态环保金融支持项目储备库入库指南(试行)》(环办科财〔2022〕6号)规定：除规范的PPP项目外，不涉及运营期间政府付费，不以土地出让收益、税收、预期新增财政收入等返还补助作为项目收益。加强重大项目谋划，优化项目建设内容，力争在不依靠政府投入的情况下实现项目整体收益与成本平衡。因此，该收益较难实现。
2.土地指标性收益。
结合国家现有政策，对区域内土地进行整治，实现未利用地转为耕地，获得“占补平衡”指标，通过转让耕地“占补平衡”指标获得收益。
3.产业运营收益。
项目建成后，社会资本方(投资人)通过特许经营或政策允许范围内进行产业导入，培育商业综合体、康养、文旅等产业，获得运营收入。
4.专项补贴资金。
国家和地方政府对生态环保项目设有专项补贴资金，对符合生态环保专项资金支持的项目给予一定比例的资金支持。生态环保部、国家发改委、国家开发银行《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》中明确，国家开发银行对符合条件的试点项目，发挥开发性金融大额中长期资金优势，统筹考虑经济效益和环境效益，在资源配置上予以倾斜。
5.碳汇交易。
EOD项目与国家“双碳”战略相契合，是绿色高质量发展方式，目前我国碳交易市场已上线交易。通过生态环境治理与林业碳汇项目结合方式，林业碳汇CCER获得国家发展改革委备案签发后在交易所上市交易，获得收益。
6.政府购买服务收益。
EOD模式项目具有公益属性，项目当中部分公共服务事项，由社会投资人负责经营、维护，政府方依据协议约定，定期支付相关费用。
7.资源再利用。
项目建设治理过程当中产生的可再利用资源，通过合法合规的市场化方式进行交易，获得合理收益。
EOD项目是创新的、可持续发展思想的开发模式，但在实践过程中，需要客观甄别、审慎对待。在选择产业、谋划组合项目时，应优先选择收益好的关联项目，控制项目边界，防止投资过大导致资金难以平衡。
EOD模式顺应了我国生态文明建设及城市可持续发展的道路要求。因此，只有坚持生态优先，将生态保护治理与资源、产业融合考虑，才能实现区域的可持续发展。
